專家評海南四大旅游法規(guī)：對頑疾下藥正當(dāng)其時

來源：     作者：林可婷    2011-03-11

　　法律界專家點(diǎn)評我省四大旅游法規(guī)——

　　針對頑疾下藥 制定正當(dāng)其時

　　本報記者 周元

　　針對我省2月1日實(shí)施的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》、《海南省旅游景區(qū)景點(diǎn)管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游價格管理規(guī)定》，我省法律界專家普遍認(rèn)為，在建設(shè)國際旅游島大背景下，制定這四項(xiàng)旅游法規(guī)正當(dāng)其時，而且這四項(xiàng)法規(guī)相互關(guān)聯(lián)，形成了一個有機(jī)整體，在內(nèi)容上突出了海南特色和創(chuàng)新，有的放矢。

　　《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》：

　　管理和扶持并重

　　解決“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”頑疾

　　海南大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師張衛(wèi)表示，自國務(wù)院2009年頒布新的《旅行社條例》以來，本規(guī)定是全國第一個針對旅行社管理的地方性立法。

　　“《旅行社條例》屬于全國旅行社管理的上位法，相對較宏觀、抽象。因此，必須有更具體的細(xì)則加以配套，否則上位法中某些規(guī)定難以落實(shí)。”張衛(wèi)說，在建設(shè)國際旅游島的大背景下，結(jié)合《旅行社條例》精神，總結(jié)海南過去的成功經(jīng)驗(yàn)，制定實(shí)施本規(guī)定正當(dāng)其時。

　　張衛(wèi)認(rèn)為，從立法指導(dǎo)思想來看，本規(guī)定體現(xiàn)了管理和扶持并重的特點(diǎn)。

　　“在以前的管理規(guī)定中，幾乎都是針對旅行社的監(jiān)管、義務(wù)、法律責(zé)任等，幾乎沒有旅行社的權(quán)利條款，更沒有鼓勵和扶持旅行社做大、做強(qiáng)的具體規(guī)定。”張衛(wèi)說。

　　本規(guī)定首次明確規(guī)定了旅行社享有的權(quán)利。如“省和市、縣、自治縣人民政府應(yīng)當(dāng)安排專項(xiàng)資金，對促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展做出顯著貢獻(xiàn)的旅行社給予表彰和獎勵。”

　　同時，張衛(wèi)認(rèn)為，本規(guī)定還體現(xiàn)了“開放”的特色。如鼓勵境內(nèi)外投資者在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資設(shè)立旅行社，支持境內(nèi)外大型旅行社在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、子公司。外省市旅行社可以組織當(dāng)?shù)芈糜螆F(tuán)隊(duì)直接到本經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行旅游活動等，這些都是國家《旅行社條例》中沒有的。

　　“本規(guī)定對違規(guī)行為的處罰力度也加大了。”張衛(wèi)說，對旅行社以低于旅游成本的報價招徠旅游者的，情節(jié)嚴(yán)重的除罰款、吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證外，省人大常委會利用特區(qū)立法權(quán)，增加了“吊銷營業(yè)執(zhí)照”一項(xiàng)，加大了對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”違規(guī)行為的震懾力度。

　　《海南省旅游景區(qū)景點(diǎn)管理規(guī)定》：

　　開發(fā)景區(qū)規(guī)劃先行

　　建立旅游資源檔案

　　海南師范大學(xué)政法學(xué)院副院長、法律系主任馮春萍說，本規(guī)定是海南建省以來制定的第一部針對海南省旅游景區(qū)景點(diǎn)的地方性法規(guī)。我省也因此成為全國第一個對景區(qū)景點(diǎn)的管理以地方性法規(guī)的方式確立下來的省份。

　　“目前，國內(nèi)諸多旅游景區(qū)管理不規(guī)范，導(dǎo)致經(jīng)營者和游客矛盾日益激化，在此背景下，把旅游景區(qū)景點(diǎn)管理納入法制化、規(guī)范化的軌道，依法保護(hù)、依法經(jīng)營、依法管理，制定本規(guī)定是非常必要和及時的。”馮春萍說。

　　馮春萍認(rèn)為，本規(guī)定的最大特色之一就是體現(xiàn)了規(guī)劃先行，避免了今后低水平重復(fù)建設(shè)景點(diǎn)，甚至為了經(jīng)濟(jì)利益以低俗文化招攬游客。

　　馮春萍說，為了有效保護(hù)、利用和科學(xué)開發(fā)旅游資源，本規(guī)定還要求省旅游行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門，對本省行政區(qū)域內(nèi)的旅游資源進(jìn)行普查、分類和評價，建立旅游資源檔案。

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　　《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》：

　　杜絕導(dǎo)游變“導(dǎo)購”

　　傭金不得以現(xiàn)金方式給付

　　海南大學(xué)旅游學(xué)院副教授張琳主要從事旅游法規(guī)方面的研究，她認(rèn)為，本規(guī)定有不少亮點(diǎn)。首先是與新的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》配套制定，在內(nèi)容上更加貼近、接軌。此外，首次對旅游景點(diǎn)景區(qū)的導(dǎo)游作了規(guī)范;第三是首次提出了“由旅游行政管理部門組織的導(dǎo)游人員培訓(xùn)不得收費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算。”同時，本規(guī)定還首次明確提出，旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立導(dǎo)游信用檔案，向公眾提供查詢服務(wù)，并依法向社會公布。

　　“目前，老百姓對導(dǎo)游反映最突出的就是導(dǎo)游變導(dǎo)購，擅自變更旅游服務(wù)項(xiàng)目，增加購物點(diǎn)和消費(fèi)項(xiàng)目。而這些購物點(diǎn)的商品往往質(zhì)低價高。”張琳說。

　　她認(rèn)為，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本原因是“填坑團(tuán)”，也就是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象仍然存在。導(dǎo)游以通過增加購物和消費(fèi)的形式，收取旅游經(jīng)營者的高額現(xiàn)金回扣，補(bǔ)上低價接團(tuán)的“坑”。

　　對此，本規(guī)定明確要求導(dǎo)游人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照旅行社確定的接待計劃安排旅游者的旅行、游覽活動，不得擅自增加、減少、變更旅游服務(wù)項(xiàng)目、旅游合同行程安排或者中止導(dǎo)游活動。“旅游經(jīng)營者通過旅行社，以銀行結(jié)算的方式支付傭金給導(dǎo)游，這是合法收入，也容易監(jiān)管。但目前旅游經(jīng)營者往往直接以現(xiàn)金方式高額支付給導(dǎo)游，這就變成了‘回扣’，羊毛出在羊身上，這筆灰色收入最終轉(zhuǎn)嫁到旅游者身上。所以有必要對傭金的支付方式進(jìn)行規(guī)范。”張琳說。

　　《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游價格管理規(guī)定》：

　　區(qū)別對待實(shí)行政府指導(dǎo)價

　　及時發(fā)布價格信息

　　對大部分人來說，旅游價格是很敏感的一個因素。“天價房”、“天價海鮮”曾嚇跑了不少旅游者，而參加低價的旅游團(tuán)，也容易有旅游消費(fèi)“挨宰”的風(fēng)險。

　　“本規(guī)定的制定實(shí)施非常有必要。既加大了政府對旅游價格的調(diào)節(jié)力度，也增加了價格透明度，引導(dǎo)旅游經(jīng)營者合理定價和消費(fèi)者理性消費(fèi)。”海南大學(xué)旅游學(xué)院副教授張琳說。

　　本規(guī)定指出，旅游價格實(shí)行政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價兩種價格管理形式。依托國家自然資源、文化資源興建的旅游景區(qū)景點(diǎn)門票，實(shí)行政府指導(dǎo)價;非依托國家自然資源和文化資源并由商業(yè)性投資興建經(jīng)營的旅游景區(qū)景點(diǎn)門票，實(shí)行市場調(diào)節(jié)價。

　　旅游經(jīng)營者的活動是市場行為，應(yīng)該由市場調(diào)控，采取政府指導(dǎo)價有什么好處呢?

　　張琳認(rèn)為，市場調(diào)控有時帶有一定的盲目性和滯后性，比如有的酒店把價格定得很高，有的人甚至提前囤積客房，但實(shí)際這個價格偏離太多，不被接受，最終經(jīng)營者自己也受到損失。在特殊時間或?qū)μ厥忸I(lǐng)域?qū)嵭袃r格政府指導(dǎo)價，既有利于穩(wěn)定旅游市場環(huán)境，維護(hù)游客權(quán)益，也有利于降低旅游經(jīng)營者風(fēng)險。

　　本規(guī)定還明確要求，縣級以上人民政府價格主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)旅游價格監(jiān)測分析，每月定期發(fā)布相關(guān)旅游價格信息，引導(dǎo)旅游經(jīng)營者合理定價和消費(fèi)者理性消費(fèi)，調(diào)控旅游價格水平，保持全省旅游價格總水平的基本穩(wěn)定。

　　“政府加大旅游價格信息公布力度，有利于引導(dǎo)游客不參加低于成本價的旅游團(tuán)，從而逐漸減少‘填坑團(tuán)’的市場。”張琳說。 (本報海口3月10日訊)