深化旅游公共服務 推動城市全面提升

來源：     作者：林可婷    2014-04-12

 　　從公共服務到旅游公共服務

　　公共服務是由政府或者由政府安排其他組織進行公共產品的生產和供給。在中國，由于長期以來是政府主導型發展，政府公共服務的概念比較單薄。但這些年已經在發生變化，政府公共服務的概念產生了，提出了公共服務的均等化，這是我們管理理念的進步，而且這一理念正迅速轉化為行動。

　　旅游公共服務就是公共服務在旅游領域的體現或者實現，或者說，通過政府或者其他組織提供的，不以盈利為目的，具有明顯公共性的，以滿足旅游者共同需要的公共產品和公共服務的綜合。旅游公共服務與一般公共服務是包涵所屬關系，旅游公共服務是公共服務在旅游領域的特殊體現，而公共服務是旅游公共服務有效供給的重要基礎和支撐。因此，在研究旅游公共服務時，公共服務研究的相關理論也具有極強的參考價值。

　　就全世界而言，當前主流的新公共管理理論主要包含四個觀點：

　　第一，市場導向，即利用市場機制來對政府的公共服務提供改造，避免政府缺陷和市場失靈;

　　第二，顧客導向，即以顧客為中心，政府從管理者轉為服務者;

　　第三，戰略導向，即接受科學的管理方式，由行政范式轉為公共管理范式;

　　第四，績效導向，即用績效代替效率，在追求效率的基礎上更重視效果和責任。這四個導向同樣適用于旅游公共服務。

　　同時，按照公共產品理論，參與公共服務的基本角色有三種：

　　第一是消費者，他們直接接受服務，而且必有反饋，公共服務就是要遵從他們的反饋;

　　第二是生產者，他們直接向消費者提供服務，既有商業化的生產者，也有政府的生產者;

　　第三是安排者，他們通過多種方式，使生產者給消費者結合。這就是一個公共服務的組織和運營過程，旅游公共服務同樣如此。

　　此外，從消費特征角度，公共產品可分為三類：純公共產品需要政府提供;準公共產品由市場和政府混合提供;私人產品則可以通過市場由企業提供。旅游公共服務的產品也可如此劃分。

　　對旅游公共服務相關的諸多問題進行研究，是為了有效推進政府職能轉變，構成完善的旅游公共服務體系，提供更多、更好的旅游公共服務產品。

　　什么是旅游公共服務

　　旅游公共服務的內容非常龐雜，概括起來說，包括主要一個基礎、兩個重點、六個抓手。

　　一個基礎是假日制度，這是最重要的公共政策。改革開放以來，我們的假日制度已經調整了4次，到現在為止還有很大的爭議。關于假日安排，每年政府都要發一個文件，對第二年假期的安排進行詳細的規定。一個本來很簡單的事情，為什么搞得這么復雜?為什么每次黃金周之前都要引發爭論?實際上就是在這個最重要的公共政策上，我們現在的認識是混亂的。

　　我的看法中，最基本的一個點，就是“我的時間誰做主”。我們現在的旅游消費包含四個方面：一是時間消費，這就涉及假日制度問題;二是金錢消費;三是質量消費;四是文化消費。

　　旅游怎么花錢不需要管，但是為什么時間消費要管得這么嚴? 恰恰是在這一點形成一個極大的誤區。我認為，國家的公共假日制度應該是把天數定下來。現在一年52個大周末是104天，再加上11個公共假日，一共115天，把115的天數定下來就可以了。至于怎么休，應該是個人的事，或者是個人所在機構的事，大家商量著決定。這樣的話，如果將近14億人的時間消費可以自己做主了，就不會全部擠在黃金周，出行的峰谷就會熨平，每個人能按照自己的實際需要來調整假日，只要不超過總天數就可以。之后再加上帶薪假期，再加上學校老師和學生有寒暑假，就好辦了。

　　實際上，我們現在總體的假日天數并不算太短，在世界上處于中等偏上水平，我們做的也比較早，為什么我們的假日制度還不完善?原因就在于我們還只能集中消費時間，我們的時間我們不能做主。時間消費、金錢消費、質量消費、文化消費這四個消費組合到一起，才能構造出一個好的公共政策。這是我們最重要的基礎，但在這個方面，現在這個公共政策不夠公共，還有著計劃經濟的痕跡。

　　兩個重點是法規和標準，這是旅游公共服務的法制基礎。去年旅游法出臺，應該說給旅游的發展奠定了一個根本的基礎。現在旅游法、國務院的相關條例、國家旅游局的部門規章，再加上各個地方出臺的一系列旅游法規，已經形成了一個比較完善的旅游法規體系。

　　在標準方面，從1987年星級標準開始制定，1995年全國旅游標準化技術委員會成立，到現在幾十年時間，大體上已經構造了一個旅游的標準體系。現在全國旅游標準化技術委員會出臺的旅游標準有20多個，涵蓋了若干方面。2009年，我們又組建了一個全國休閑標準化技術委員會，到現在已經出臺了6個國家標準，所以標準也在逐步完善。而且現在大家形成了一個工作習慣，碰到什么事情，先研究一下能不能做個標準，這是非常好的事情。

　　六個抓手是公共旅游產品、旅游信息系統、旅游咨詢中心、投訴中心、急救中心和公益性服務。這是旅游公共服務的六個具體抓手。

　　旅游公共服務有哪些特點

　　公共服務是普遍存在的，那么旅游公共服務有什么特點?

　　一是旅游公共服務與城市公共服務一體化。由于旅游的綜合性，旅游公共服務包容了城市公共服務的各個方面。研究旅游，就是在研究城市。這是旅游公共服務的一個突出特點。

　　二是對目的地營銷的重視。目的地營銷是旅游公共服務的重點，目的地營銷和城市營銷等值等位等效。做旅游營銷，無論做的是什么，最終做的都是目的地，都是具體的城市。政府不重視旅游營銷，就相當于不重視城市品牌。

　　三是城市基礎服務的關鍵性。這是旅游公共服務的基礎，這里邊不僅涉及設施，涉及數量，更涉及到設施的質量與水平。以機場的設計為例，如何把機場的流量和外面的交通流量很好地匹配到一起，避免機場附近的交通擁堵，就是體現城市基礎服務質量的一個方面。可以說，城市基礎設施對旅游公共服務有著決定性影響。

　　四是中國的旅游公共服務具有一些獨特之處，如大客流的挑戰。人多是常態,人擠是常見，這是中國旅游公共服務面臨的最大挑戰。在這種時候，應當怎樣提供旅游公共服務?從這個角度來說，旅游公共服務有底線，有高線，有中線。安全是底線，秩序是中線，質量和效益是高線。結合具體的狀況，對旅游公共服務應當有不同層面的要求。比如說在正常的狀況下，對質量的要求就應該高一些。

　　構建旅游公共服務的體系

　　系統化、標準化的旅游公共服務大致包含了八個主要的體系。

　　一是安全體系。安全體系涉及旅游公共安全機制建設、旅游公共安全服務設施、旅游安全檢測和服務和緊急救援體系四個方面。對于旅游者來說，安全是第一位的，安全是旅游的生命線。旅游安全體系還需要進一步完善。比如緊急救援體系，涉及到機制建設和網絡建設，還有實際運作。國際上有亞洲急救組織和歐洲急救組織，機構健全，運作成熟。而這些我們到現在還沒有真正形成。

　　二是旅游者的權益體系，包括旅游者權益保護，對旅游投訴的執法檢查，旅游消費環境的檢測，旅游者滿意度調查及第三方機構獨立評估為主的績效評估機制，對從業單位和人員的誠信等級評定制度。

　　三是交通體系。交通體系的核心是旅游交通可達性。交通節點的服務設施也很重要。我不認為每個地方都需要搞集散中心，核心是定位好服務對象是誰。如果說主體服務對象是外來旅游者，那就不是需要集散中心而是咨詢中心。此外還有自駕車服務體系、綠道體系等。

　　四是旅游信息體系，涉及旅游標識系統，旅游咨詢設施和城市解說服務，旅游電子商務網建設，景區內部解說等。這也是現在旅游公共服務的重點。

　　五是公共設施與產品體系，包括對旅游資源的開發管理和生態保護、城市游憩設施、公共廁所與衛生設施等。

　　六是目的地營銷體系。目的地整體形象的宣傳推廣，是旅游公共服務的重中之重。其中，多媒體的移動終端應用、活動營銷和事件營銷，是主要手段。

　　七是旅游惠民體系。這里面首先就是節假日制度;其次是城市休閑體系建設;第三是城市服務體系;第四是特殊人群的旅游福利，比如殘障人士、老人，對他們來說不光是公共服務問題，一定意義上也是政府福利。有一家旅行社組織盲人到海濱去，聽海的濤聲，聞海的味道，摸一下海水嘗一嘗，盲人雖然看不到，也很興奮。按說這樣的項目政府要補貼，所以這里也引發一個新的概念，就是政府采購社會服務來滿足特殊人群的旅游福利。哪個地方把這個事搞在前面，一定是這個地方的亮點，而且是這個地方旅游形象的根本改變。

　　八是政府體系，包括各類旅游規范和標準的制訂，旅游公共服務戰略和規劃的制訂，旅游公共服務人才培養，旅游管理體制改革，旅游協會和旅游市場組織，對旅游公共服務主體的優惠政策，政府主導各種社會主體參與公共服務體系建設，政府對旅游公共服務保障投入，區域協調平臺建設，政策的監督和執行等等。將來旅游管理部門的工作中心必須得轉到這個方面。

　　主講人名片：

　　魏小安，世界旅游城市聯合會專家委員會主任、全國休閑標準化技術委員會副主任。

　　對話：

　　□ 采寫：記者沈仲亮

　　中國旅游報：您提到研究旅游就是研究城市，那么，旅游公共服務的提升最終會給城市的發展帶來些什么?

　　魏小安：未來，城市的競爭一定是服務競爭，公共服務的重要性日益突出。一流的城市一定有一流的旅游公共服務。什么叫一流?游客到這個城市，認為它有規則、有秩序、有預期、有普適、可持續，這就是一流。游客還沒到一個城市之前，就能知道這個城市的公共服務如何，就能有一種安全感。

　　能夠持續的公共服務，才是真正的公共服務。以志愿者為例，搞大的活動時，有很多志愿者，活動結束，志愿者都沒了，這是運動式的。而在許多發達地區，志愿者文化已經成為社會文化的一部分，無論什么時候都有志愿者存在。所以我們將來在公共服務方面要做篇大文章，比如能不能形成一種制度化志愿者，和學旅游的這些大學生對接，每天都派人上崗。現在也有一些老人家每個周末到景區門口給大家指路，一分錢不要。一開始景區還覺得他們有點多事，后來發現他們對景區的幫助太大了。這種文化傳播、持續，實際上體現一個城市的文明程度，體現一個城市的文化底蘊。

　　中國旅游報：就目前國內旅游業的發展情況來看，散客逐漸壯大起來，這個群體可能比團隊游客更需要旅游公共服務。這方面，旅游公共服務應該承擔什么功能或者扮演什么角色?

　　魏小安：我們現在團隊服務大體到位，散客服務嚴重不足，因為散客的面更大、需求更多，相比而言是一個弱勢群體。在這個意義上，城市能把散客服務真正做起來，這個城市就是好城市。

　　當然，有些東西不能過分，外國城市的公共服務實在需要我們學習。有一次，我到法國尼斯去開一個世界旅游組織的會議，這個會800多人，有40多個部長參加。有半天空余時間，我想出去逛一逛，看看街上找不到車，沒有空車在街上跑，但是打一個電話兩分鐘之內肯定來出租車。我一開始還認為這個國際會議怎么開成這樣。尼斯人說什么? 尼斯是一個40萬人口的城市，這樣的會議當地一年要接300個。什么叫國際化?外來人口不影響市民的日常生活，并且還能融入市民的日常生活，這才叫真正的國際化。

　　我們要是哪個城市舉辦這種級別的會議，倒計時、萬人簽名、無數志愿者等等，這套全上來了。天天就這么干事，當地人活不活了?像這樣開會的人其實都是散客，我認為這種散客服務確實好。

　　中國旅游報：中國旅游業正面臨轉型升級的要求。您怎么看待推動旅游公共服務體系的完善與推進旅游業轉型升級之間的關系?

　　魏小安：轉型升級是旅游業發展的必由之路，這其中包含產品轉型，從比較單一的觀光模式，轉向復合型的模式;發展升級，從粗放到精細;產業的構建，品牌的提升等。在總體格局上，觀光旅游持續，休閑度假興起，城市發展時尚，文化旅游獨特，鄉村跟進精致。

　　提質發展是旅游業轉型升級、做強做大的根基。現在，一個城市的發展質量，一個旅游目的地的發展質量，首先就在公共服務。公共服務在締造旅游精品方面發揮著至關重要的作用。精品不是奢華，而是效率、個性、便捷、舒適。比如，北京有幾家胡同賓館，規模都不大，每家三四十間客房，投資量也不大，就是原來的四合院、招待所或廠房，但生意非常好，吸引旅客的是文化，是舒適。在這件事情中，北京東城區旅游委員會起了很大作用。他們把東城區胡同里可用的房子調查了一遍，房子現在是誰的，產權如何，為什么閑置，都了解清楚。因為有這樣的基礎工作，酒店的投資很順利，其中有兩個酒店還加入了世界小型精品酒店組織。所以，中國旅游業轉型升級，要加強旅游公共服務。

　　中國旅游報：在中國旅游業走向世界、參與世界旅游競爭的過程中，加強旅游公共服務具有怎樣的價值?還有哪些不足?

　　魏小安：在世界旅游競爭格局中，我們和旅游發達國家比較，差距多數在公共服務方面。涉及幾個方面，一是開放程度不夠，便利化不足，比如護照的免簽范圍問題;二是基礎設施均質化不高，尤其是在鄉村稍微偏遠一點的地方，還是差很多;三是交通設施立體化不足，比如低空旅游，目前還沒有開展起來，但是在國際上已經非常普遍;四是服務設施完整性不足，有的是無設施，有的是有設施不運行，有的有設施也運營但無服務;五是旅游吸引物缺乏系統性，發達國家旅游吸引物的吸引力并不是特別大，但是非常系統，就會讓游客覺得這個地方好玩;六是旅游目的地的普遍性不足，旅游發達國家基本上每一個點都是旅游目的地，甚至每一個村子也是旅游目的地;七是旅游投資的積極性不夠理性;八是旅游文化的促進性不足。

　　這些問題多數都是旅游公共服務方面的差距，因此我們的旅游公共服務要針對這些問題來解決、提升。

　　中國旅游報：國外有沒有一些讓您印象深刻的旅游公共服務的體驗?

　　魏小安：這方面，我還沒系統梳理，談一點個人的感性的認識。

　　有一次，我在倫敦，去海德公園待了一下午。我就發現海德公園的公共設施就很有意思。很多公園里都有凳子，而且都是固定的，但是在凳子上坐的人不多。為什么?只要太陽一照過來，就沒法坐了。所以，這種椅子形同虛設，只有早晨和晚上坐的人多一點。可是，海德公園在一個區域擺了很多沙灘椅，沙灘椅是靈活的，可以自由移動，每個沙灘椅都有人坐，有的在那兒曬太陽，有的在那兒看書，然后過了一會就換個地方。同樣是公共設施，它們的公共設施利用率就非常高。

　　再例如，對于法國人來說，度假是雷打不動的福利。可是畢竟還有一些人要忙，沒有度假時間。于是，巴黎就想了一招，在塞納河兩岸劃出兩段區域來，鋪上沙子，放上假的棕櫚樹、沙灘椅、沙灘桌。巴黎的市民也很湊趣，穿著泳衣、泳褲就過去了，就在那兒開始曬太陽，這叫巴黎的城市度假。我當時在電視上看到，覺得法國人太有創意。由于這一次搞得很成功，然后后來這個項目就成為了巴黎的固定項目留下來。這是政府創造的公共旅游產品，很新鮮，也很有趣味。

　　未來，旅游局層面推進旅游公共服務，會涉及很多事情，有很多不在旅游局的工作范圍之內。怎么辦?這就是我強調旅游公共服務特點的一個目的。旅游公共服務就是城市公共服務，這是市長的事，不是旅游局的事，但是旅游局可以率先做起來、可以牽頭、可以努力來協調，這樣就把位置擺正了。